东方早报 何丹 张盼盼 上海中心城区工业用地退

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  • 时间:2018-10-01 11:03
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上海市 0 4年印发《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》,指出按照“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的基本要求发展城市建设,这意味着上海已将3 6平方公里作为未来建设用地的终极目标,据此计算,到 0 0年上海新增建设用地总量应控制在 50平方公里以内;同年7月,住建部和国土部共同确定了包括北京、上海、广州、深圳、南京、苏州、杭州、厦门、沈阳、郑州、武汉、成都、西安以及贵阳 4个城市作为首批划定城市开发边界的试点城市,以此控制城市发展规模,避免无序扩张。而上海始终将构建“世界城市”作为其发展战略,不断提升城市功能优化产业结构,调整土地利用格局。一方面中心城区金融业和现代服务业的发展需要更多的空间资源,另一方面中心城区的老工业用地长期闲置、低效利用,如何在不新增建设用地的基础上实现不同土地利用方式的转换、满足供需平衡、优化空间格局成为解决城市用地矛盾的关键。上海市中心城区工业用地退出路径??利用旧工业建筑进行廉租房改造是工业用地退出的重要路径,上海市独辟蹊径利用旧工业建筑进行廉租房改造,为外来务工人员提供廉价住房,抵制“群租”、消除隐患、留住人才。??以黄浦区、徐汇区、长宁区、静安区 原静安区和闸北区 、普陀区、虹口区和杨浦区七大城区为代表的上海市中心城区,经历了工业产业的萌芽、扩张和衰落,是工业用地变化最为激烈、最具代表性的区域。 3年中心城区工业产值比重首次低于周边区县的比重,第三产业比重也在 年赶超第二产业,并强势发展, 0 4年第三产业比重高达 0.6% 注 由于虹口区数据缺失,故该比重不包含虹口区的贡献。 。在城市增速换挡、产业更替的进程中,中心城区释放出大量工业用地,但由于用地性质、土地产权归属、利益群体复杂等因素极大地限制了工业用地退出路径的选择。??上海市中心城区工业用地退出主要是通过功能置换实现的。以改变土地使用功能为手段,优化城市产业结构,发展新兴产业和非生产性产业优化资源配置,注重经济效益、社会效益和生态效益的共赢 新的功能置换工业用地获取经济效益,解决了工业用地退出过程中产生的失业问题,而且开发和保护了工业遗产的历史价值和文化价值,改善了人居环境。 一 新兴产业导向的退出路径??城市快速规模扩张使城市的“边缘地带”发展成为城市中心区域或片区中心。原有的“高污染、高能耗、低效益”的工业难以满足优越区位条件对进驻产业的要求,不得不退出发展高附加值产业,充分挖掘工业用地的潜能。?? .都市型工业?? 0年代上海调整工业布局,改造和搬迁中心城区污染企业。为避免中心城区出现“空心化”,逐步形成了在中心城区发展都市型工业的战略思路,上海通过发展都市型工业,利用闲置厂房当“房东”,采取企业管理园区或是街企合作模式,盘活中心城区存量土地,促进中小企业发展,为国有企业和集体企业提供补充,为工业衰退造成的失业问题提供新的择业机会。各方携手合作,共同推进都市型工业发展,实现现代工业和传统工业的融合,企业、街道和职工的“三赢”。至 0 年共有从业人员5 .77万人,创造工业总产值3633. 亿元,实现税金总额 7. 4亿元。?? .创意产业??上海市创意产业是在都市工业园区的基础上形成和发展的。早期的上海市创意产业大多是自发集聚形成的,由于旧厂房具备低廉的租金、内部空间易于分割、文化底蕴丰厚等优势吸引艺术家进入,而后不断吸引影视、服装设计等行业形成产业集聚。利用工业用地自身优势及其所处区位的优质资源 如交通、高校等 发展创意产业,创造了巨大的经济效益和社会效益。截至 0 年,上海有 7个创意产业集聚区和5 个文化产业园区,形成了“一轴” 延安路城市发展轴 、两河 黄浦江和苏州河文化创意产业集聚带 、多圈 区域文化创意产业集聚地 的空间布局。?? 二 非生产型导向的退出路径??中心城区从来就是人口集聚区,加之人们对生活品质的重视,改善居住环境、增加公共开放空间便成为工业用地退出的推手。随之而来的是,利用旧工业建筑独有特色进行一般性商业开发也成为工业用地退出的路径选择之一。?? .房地产开发??受级差地租吸引与市场机制的推动,中心城区进行大规模的房地产开发,大量工厂被拆除,取而代之的是一片片的楼盘,工业用地转为居住用地。曾是上海市重要的工业基地的沪西工业区,在经济体制变革的关键时期,由于经济效益不佳、环境污染等多重因素,纷纷转型外迁。腾空的工业用地通过资源盘活整合,打造成居住为主、商务休闲为辅的新兴城区。但如此大规模的房地产开发实现工业用地退出主要得益于当时宽松的拆迁政策和不规范的土地协议出让政策。??利用旧工业建筑进行廉租房改造是工业用地退出的重要路径,上海市独辟蹊径利用旧工业建筑进行廉租房改造,为外来务工人员提供廉价住房,抵制“群租”、消除隐患、留住人才。一方面弥补了政府主导的廉租房开发模式 “长周期、高成本”的缺陷,减轻了政府的财政负担,另一方面优化了土地资源配置,创造了社会效益。?? .公共开放空间??公众对环境质量的追求要求中心城区内营造更多的公共休闲空间。上海市政府通过对上海大中华橡胶厂的规划改造,保留了橡胶厂的大烟囱以及曾作为录音室的法式小红楼与百年香樟,使得徐家汇公园成功地实现了工厂与生态环境建设相结合,为市民提供了一个良好的绿色文化空间和游憩场所。??3.其他一般性商业?? 0年代中期以后,一批企业家将一些具有优势区位和建筑特色的旧厂房重新改造,以酒店、餐饮、家具城等形式进行商业开发进行经济自救,自我转型。红子鸡餐厅、南泉大酒店、上海梵高国际建材广场、月星家居广场都是工业用地退出的成功实践。中心城区工业用地退出机制??工业用地退出路径的选取在考虑经济效益的同时,社会效益的实现也不断得到重视。通过发展新兴产业这一路径实现工业用地退出,则可以很好地实现经济、社会效益的双赢。??作为城市发展的利益相关者,政府、市场、社会通过各自特质的发挥推动工业用地退出 政府作为上层制度的设计者,通过宏观调控引导工业用地顺利退出;市场以自由开放、级差地租促进工业用地退出;社会在一定程度上为实现工业用地退出提供民意支持。?? 一 政府引导??“存量低效、增量受控”的困境迫使上海市必须通过高效利用存量用地寻求突破。上海市中心城区工业用地多为划拨用地的特殊性使其在土地性质功能转变过程中存在极大交易成本 通过“招拍挂”实现土地转让 ,同时利用存量土地开发建设要比利用新增建设用地开发付出更多的成本,尤其是安置成本。工业用地退出过程中政府让渡利益以“柔性化”的政策法规、财政支持等多方面制度安排保障其顺利退出。?? .政策法规??上海市中心城区工业用地退出的政策来自于国家和地方层面,这些法律法规都是围绕工业用地退出路径以及退出过程中的土地问题这一核心内容和难点问题展开的,旨在以“柔性化”政策为工业用地退出提供路径引导,打破高昂的制度成本。《国务院办公厅关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见 00 年 》指出“以划拨方式取得土地的单位利用工业厂房兴办信息服务业、研发设计、创意产业等现代服务业,土地用途和使用权人均可不变更”,随后《国务院办公厅关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见 0 4年 》针对城区老工业区提出“改造利用老厂房老厂区发展符合规划的服务业,涉及原划拨土地使用权转让或改变用途的,经批准可采取协议出让方式供地”;实行工业用地弹性出让制度,改变工业用地长达50年使用权不变的历史,为工业用地利用设置严格的准入门槛。?? .财政支持??上海市将工业用地退出作为一个综合性、长期性、系统性的工程,在财政上提供很大支持 在均衡土地增值利益方面,《关于本市盘活存量工业用地的实施办法 试行 0 4年 》提出“采取收储后公开出让产生土地储备收益的工业用地,原土地权利人为法人的,在对工业用地、建筑物、设备等进行评估后收储补偿的基础上,可以按照土地储备收益的一定比例,由土地储备机构再给予补偿”;在倡导产业“退二进三”方面,《关于增设研发总部类用地相关工作的试点意见 0 年 》提出“存量工业用地调整研发总部类用地的,土地出让金按照研发总部类用地与普通工业用地评估价差额的50%补缴”;在产业扶持方面,《 0 年度上海市促进文化创意产业发展财政扶持资金项目申报指南》提出“对文化创意产业采取无偿资助、贷款贴息和政府购买服务等方式 三选一 。根据项目的功能定位、服务方式和资金投入总量来确定扶持资金资助额度”。?? 二 市场促进??土地市场受市场机制和级差地租的影响不断优化配置土地资源,推动工业用地退出。改革开放后, 土地有偿使用制度替代了以往“无偿、无限期、无流动性”的土地使用制度,城市化进程推进城市中心地域面积的扩张,原本处于郊区的工业用地逐步转化为城区。土地市场引入市场机制影响了开发商投资经营土地的方向,同时,工业用地承租能力有限,在城市级差地租机制的影响下,不得不向郊区继续迁移。??高昂的产出效益是工业用地退出进行生产性和商业性改造的诱因。上海创意产业集聚区的三分之二来自于保护性和创造性地开发老厂房、老仓库和老大楼。 004- 0 年文化创意产业增加值由4 3. 亿元增至 4 4. 4亿元,经济增长贡献率达 0. %,而具备同一区位条件的工业用地勉强维持企业生存的境地与高收益的生产性、商业性产业间的巨大差距则成为工业用地退出的加速剂。?? 三 社会支持??对社会问题的关注成为工业用地退出的助推器。近年来,可持续发展观念深入人心,绿色、环保、生态成为城市居民的诉求,而工业生产过程中产生的环境污染、生态破坏问题越来越成为制约其发展的关键,中心城区的工业企业不断调整产业结构实行“关停并转”,迫使许多高能耗、高污染、高物耗的企业外迁;此外,原有企业职工再安置以及工业遗产保护者要求对工业遗产和工业文化的传承和发扬在一定程度上制约着工业用地退出的方向。??工业用地退出路径的选取在考虑经济效益的同时,社会效益的实现也不断得到重视。通过发展新兴产业这一路径实现工业用地退出,则可以很好地实现经济、社会效益的双赢。以“ 号桥”创意园区 原上海汽车制动厂 为例,香港时尚生活策划咨询有限公司通过公开招标获得 0年承包经营权,采取租赁承包市场化开发模式,汽车制动厂坐享租金收益,为下岗职工提供了大量岗位和稳定收入。??思考??三位一体的效益目标以及系统化的制度设计仍然是工业用地退出的努力方向。??上海作为 经济快速发展的城市,面临的城市问题也是具有挑战性,而这些挑战在“新常态”环境下愈显艰难。在土地“增量受控、存量低效”的境况下,上海市地方政府积极探索了中心城区工业用地多元化的退出路径,并辅以“柔性化”的制度保障,为上海市 “四新经济”的发展提供参考和借鉴。??同时,工业用地退出仍然面临着诸多的问题。首先,工业用地退出路径虽然注重混合功能开发,但是对经济效益的过度追求,在一定程度上牺牲了社会和生态效益,尤其是在旧工业用地 棕地 治理和再开发过程中的环境评估等的制度安排。其次,对于工业用地退出的系统性、综合性的制度设计还不够,仍然是“查缺补漏”的制度修补或者是“个案探索”,缺乏完整的法规政策和财政支持,容易造成极高的交易成本和外部不经济性。因此,三位一体的效益目标以及系统化的制度设计仍然是工业用地退出的努力方向。阅读原文作者 何丹 本校 现代城市研究中心副教授 张盼盼 本校 现代城市研究中心硕士研究生 来源 东方早报编辑 吴潇岚